中国信通院施羽暇：培育数据要素市场的现状、问题与建议

0  引言

在5G、人工智能、云计算、大数据等新一代信息通信技术的推动下，数字经济快速发展。数据是数字经济发展的关键生产要素。党中央、国务院高度重视数据要素的发展，多次提出要培育数据要素市场，发挥数据要素价值。2020年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》密集地提到要加快培育发展数据要素市场，进一步明确数据作为新型生产要素的基础性和战略性地位^[1-3]。为了进一步做大做强数字经济，需要加快构建与之相匹配的经济社会规则和体系，特别是围绕如何培育数据要素市场，激发数据要素价值，需要进一步加快相关政策、法律法规的制定和落地。

1  数据要素市场发展的现状

数据作为数字经济全新的、关键的生产要素，在数字经济发展过程中，能够与其他生产要素不断交叉融合，加速迭代组合，引发生产要素跨领域、跨维度、系统性、革命性的突破。一方面，随着数字技术与国民经济各领域的融合应用不断深化，数据的产量、市场规模不断增长；另一方面，数据要素市场发展的法制环境、政策环境也在不断优化完善。

1.1  数据要素市场发展的法律基础制度基本确立

2021年9月,我国数据安全领域的基础性法律《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）正式施行。《数据安全法》界定了数据、数据安全的基本定义，明确了建立数据分类分级保护制度、数据安全风险监测预警机制、数据安全应急处置机制、数据安全审查制度等，确立了数据安全的法律基础制度框架。2021年11月，《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）正式施行。个人信息作为数据的重要组成部分，是平台型互联网企业数据资源的关键部分。上述两部法律体现出我国在平衡个人信息保护和数字经济发展上的重要考量。至此，《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》共同奠定了我国数据要素市场发展的法律基石。

1.2  数据要素市场发展的政策环境正处于日趋完善的过程中

从部委层面来看，目前我国已经有二十余个部门启动了行业内的大数据中心体系建设，有些还印发了不同行业和领域的大数据发展文件（见表1）。从地方层面来看，除港澳台地区外，全国31个省级行政单位均发布了大数据产业发展推进的相关文件^[4]。从组织层面来看，自2018年推行第八轮政府机构改革以来，我国已成立26个省市级大数据管理机构（见表2），这些机构形式有大数据管理局、政务服务数据管理局和大数据管理中心，主要负责本地区数据交易市场监督管理工作，促进数据交易流通。

表1   部委推动大数据发展相关行动/文件

表2   省市级大数据管理局

1.3  数据产量和存量飞速增长

数据要素技术逐步成熟，全球数据产量和存储量逐年上升，我国数据产量加速增长。根据IDC的统计，2020年全球的数据量达到50.5 ZB（见图1），我国的数据量约为11 ZB，并且数据规模快速增长，年均增速超过30%^[5]。

图1   全球每年数据产生量及增速图

1.4  数据要素市场规模平稳增长

数据要素市场规模稳步提升，但增速下滑。根据Statista Estimates^[6]统计，2020年全球大数据市场的收入规模约为560 亿美元。但是，由于全球政策环境对数据合规性要求日益严格，以及数据流通规则缺位的制约，市场增速呈现下滑态势。

2  数据要素市场发展面临的制约

数据要素市场培育是涉及整个经济社会运转的系统性工程，需要建立一套与之相匹配的经济社会规则和新的管理体系。随着社会的创新技术能力不断提升，新的业务形态和应用场景不断涌现，数据要素市场在理论研究、供给能力、安全保障等方面出现短板，具体体现在以下3个方面。

2.1  数据要素理论研究滞后于业务形态的创新发展

数据与云计算、人工智能、区块链等新兴技术融合创新发展，涌现了大量的新业态新模式，但数据要素的基础理论体系尚未建立,相关管理制度仍不完善，阻碍了数据要素市场的建立与发展。一方面，当前对数据要素的基础理论研究尚存不足。学术界、产业界对数据要素的内涵、发展路径等尚未形成统一认识，缺少理论指引，尤其对于数据的权属界定、价值评估、价格形成、交易流通、开发利用等各个环节的理论研究还不够深入。由于数据确权、数据定价等关键环节缺少理论和政策支撑，当前国内数据交易平台的交易量相比于数据量占比非常低^[7]。另一方面，政府制度供给还需进一步加强。我国在2021年正式发布了《数据安全法》《个人信息保护法》，填补了数据安全领域法律法规的空白，后续仍旧需要加强数据安全法、个人信息保护法在不同行业的落地和承接。此外，不同行业数据管理存在职责交叉或“三不管”的真空地带，数据要素管理体系和治理机制尚未理顺，相关政策措施亟待抓紧研究制定。如互联网金融公司数据、智能网联汽车数据存在多部门职责交叉等问题，同时这些企业的部分数据业务可能还面临新监管空白等挑战。

2.2  数据资源有效供给能力无法满足经济快速发展的需求

当前,由于数据管理标准不够完善、交易体系不够健全，数据资源整体质量不高、数据资产流通不畅，导致数据资源供给能力无法适应数字经济快速发展的迫切需要。一方面，当前很多部门和企业尚未摸清所拥有的数据资源底数情况，各行业的数据资源还处在混乱状态，而且存在数据质量不高的问题，数据难以从资源变为有价值的资产，有效的数据资源供给仍然不足。另一方面，数据资产流通机制尚未建立健全。由于数据管理部门职责边界、数据流通安全风险隐患、技术标准接口不统一等因素制约，不同部门、不同领域、不同地区的数据开放共享仍存在较大阻碍。

2.3  数据安全保障能力仍需进一步加强

随着技术和算法的发展，创新应用不断涌现，不同平台海量数据聚集后的风险加剧，数据泄露、数据篡改、数据滥用等安全风险压力巨大。同时，由于监管思路、管理模式及治理手段尚未适应当前技术产业和市场快速发展的现状，平台企业大数据垄断等非传统安全风险浮出水面。如在数据垄断方面，由于大量公共数据及用户数据集中在大型互联网平台企业，导致出现了信息茧房、大数据杀熟乃至隐私侵犯等问题，国家需要更新监管思路、加速监管模式改革、提升监管手段技术和保障能力。

3  培育数据要素市场发展的对策建议

面对新一轮科技革命和产业变革深入发展带来的新机遇，应加快提升数据生产力，构建并完善我国数据治理体系，牢牢把握数据要素发展战略机遇期，更好地激发数据要素市场的新活力，释放数据要素新动能，塑造我国数字经济时代新的竞争优势^[3]。

3.1  优化数据资源供给，解放数据要素生产力

针对数据采集、传输、加工、存储等全生命周期开发技术工具、产品及解决方案，提升数据技术供给能力，确保数据要素市场配套技术的自主生产。推进一体化大数据平台建设，建立数据共享交易平台，组织开展数据资源普查登记，摸清数据资源底数。打造标准规范、互联互通的数据资源开发利用支撑体系，提升高质量数据资源供给能力。

3.2  探索建立数据交易流转机制，加速数据流通

探索建立数据确权、估值、定价、交易的基本框架，建立数据开发利用、加工运营、交易服务等流通机制。加快建立数据确权机制，按照数据权利类型,明确对应的数据权利主体。研究开发数据资产价值评估模型，探索建立数据资源流通定价机制，综合考虑一次定价与长期定价相结合、成本定价与收益定价相结合的定价方法^[8]。培育数据要素市场，建立数据交易市场化机制，搭建数据交易平台，建立数据资源配置新模式。探索数据要素一、二级市场配置模式，开展数据中介、数据经纪人、数据信托等交易方式探索试点，实现资源配置程序合规化、效率最大化和效能最优化，促进数据要素合理流通。

3.3  建立完善数据治理体系

依托行业数据主管部门，构建政府主导、多方参与的数据治理体系,厘清政府、企业等在数据要素市场中的权责边界，形成政务数据和公共数据开放共享机制。完善数据分类分级等管理制度和标准规范，明晰数据生产者、汇聚者、开发者、使用者等各方权利与责任，营造一个良好的数据要素发展环境，推动数据要素资源的创新开发应用。

3.4  强化数据安全保障能力

依据《数据安全法》《个人信息保护法》等相关法律法规，进一步完善落实各行业数据安全管理，提高数据安全监测预警、防泄露、防滥用、防篡改能力。建立并完善数据安全管理体制机制，明确数据全生命周期的安全管理要求，鼓励采用隐私计算、区块链等技术手段，营造安全可信的数据开发环境，提高对数据访问、流向控制、数据溯源、数据销毁等关键环节的技术管控能力，确保数据利用来源可溯、去向可查。针对数据要素市场各参与方，强化企业主体责任。

4  结束语

当前，新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，人工智能、大数据、云计算、区块链等新兴技术蓬勃发展，数字经济快速增长，数据作为数字经济时代的核心生产要素，其战略资源地位和重要作用日渐凸显^[9]。但是，当前数据要素市场的发展还面临着理论研究、供给能力、安全保障等方面的制约，需要进一步加强顶层设计，理顺生产关系，构建数据确权、估值、定价、交易的新规则，有效有序地培育数据要素市场，释放数据要素价值，繁荣壮大数据要素市场发展。

参考文献 

[1] 中共中央, 国务院. 关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见[Z], 2020.

[2] 中共中央, 国务院. 中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见[Z], 2020.

[3] 孙克. 数据要素价值化发展的问题与思考[J]. 信息通信技术与政策, 2021,47(6):63-67.

[4] 于施洋, 王建冬, 郭巧敏. 我国构建数据新型要素市场体系面临的挑战与对策[J]. 电子政务, 2020(3):2-12. DOI:10.16582/j.cnki.dzzw.2020.03.001.

[5] IDC. IDC:2025年中国将拥有全球最大的数据圈[R]2019.

[6] 中国信息通信研究院. 大数据白皮书(2019)[R]2019.

[7] 吴志刚, 王闯. 激发数据市场活力[EB/OL].(2021-03-08)[2021-12-08]. https://xhpfmapi.zhongguowangshi.com/vh512/share/9811014?channel=weixin.

[8] 熊巧琴, 汤珂. 数据要素的界权、交易和定价研究进展[J]. 经济学动态, 2021(2):143-158. DOI:10.16582/j.cnki.dzzw.2020.03.001.

[9] 吴志刚. 重构数据生产关系的新思考[J] 网络安全和信息化, 2021(1):22-28.

作者简介

 施羽暇 

中国信息通信研究院政策与经济研究所高级工程师，主要研究方向为数据要素确权、交易、流通，以及数据安全法律法规等。

论文引用格式：

施羽暇. 培育数据要素市场的现状、问题与建议. 信息通信技术与政策[J], 2022,48(1):19-23. 

本文刊于《信息通信技术与政策》2022年 第1期

主办：中国信息通信研究院

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编  辑 | 珊  珊

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